海南省旅总国旅总经理杨文博
一、建省以来海南旅行社业的发展历程
海南旅行社的发展轨迹是伴随着海南建省办全国最大经济特区的历史大背景而逐步发展壮大起来的。随着海南改革的不断深化，经济形势的潮起潮落，产业结构的调整重置，旅行社业在为海南经济社会发展做出卓越贡献的同时，也是喜忧并存，跌宕起伏。其发展历程大致可以划分为三个阶段：
（一）第一阶段：建省初期的起步阶段（1988—1991年）
1988年，随着建省办经济特区的热潮，一时间，十万大军过海峡，海南迎来了前所未有的人流、物流、资金流的高峰期，由此也极大地推动着旅行社业的快速发展。建省前的1987年，海南只有2家旅行社，全省年接待国内外游客75万人次。88年建省当年全省正式注册登记的旅行社为39家，至1991年底已有各类旅行社49家。由于建省后省委、省政府把旅游业作为国民经济发展的支柱产业和先导产业优先发展，国内外投资者看好海南的旅游开发，在全省范围内形成了旅游投资热潮，包括旅行社在内的旅游企业的经营效益持续稳定增长。海南省1991年接待国内外游客140.61万人次，比上年增长23.93%，其中接待国际旅游者达27.72万人次，增长46.85%，旅游创汇6384万美元，增长46.46%。海南建省后，由于一直没有统一管理全省旅游事业的政府职能部门，不能适应旅游业快速发展的需要，1991年9月6日，省政府常务会议决定重新组建海南省旅游局，作为省政府统一管理全省旅游事业的职能部门，同时保留省旅游协会。
（二）第二阶段：快速发展阶段（1992—2002年）
这一时期，海南进一步确立旅游业为海南省经济发展的龙头产业，并提出了“全社会共办大旅游”的指导思想，明确提出要把海南建成在国内外影响大、吸引力强的热带海岛度假休闲旅游胜地，建成中国的旅游大省。这十年时间，旅游业得到了持续高速的发展，海南旅游业开始受到全国和世界的关注。但全民办旅游的热潮也同时带来了一些负面影响，并为海南旅游市场的长期混乱埋下了隐患。1993年，海南省将三类旅行社由审批制改为直接登记制，旅行社数量在短时间内剧增，据不完全统计达900多家。1996年，海南省根据旅游市场的实际情况，恢复三类社的审批制度和实行旅行社业务许可证管理。海南省旅游局根据国家和省的旅游法规及有关规定，对全省旅行社进行大规模的整顿和规范化管理，使一些不符合条件的旅行社退出市场。1997年，根据《旅行社管理条例》，海南省旅游局对全省旅行社重新分等划类，将原来的一、二类旅行社改为国际旅行社，三类旅行社改为国内旅行社。由于旅行社数量大量增加，形成僧多粥少，供大于求的局面，导致旅行社之间开始恶性削价竞争，经营利润大幅下降。至2002年底，海南省共有各类旅行社154家。
（三）第三阶段：调整转型时期（2003年—至今）
2003年，一场突如其来的“非典”，使中国的服务类企业遭受重创，旅游企业也不能幸免。全行业停业休整约三个月，没有任何经营业务，年轻的海南旅游业受到巨大的冲击，旅行社的经营者们首次强烈意识到旅游业的脆弱性和经营旅行社的风险性。“非典”过后的旅游恢复期内，海南由于受到以地接为主的目的地旅游模式的制约，各家旅行社为了自身的生存，为争夺客源，价格竞争进入白热化阶段。旅行社业内硝烟弥漫，地接价格直线下降，海南首次出现了“零团费”、“负团费”的接团模式，旅游市场的形势进一步恶化。时至今日，“零负团费”接团仍在大行其道，众多旅行社都被卷入价格大战而难以自拔。
勿庸置疑，海南的旅行社作为旅游业的龙头行业，对于推动海南旅游业十多年的高速发展，促进海南社会经济的繁荣发展，向全国、世界宣传，推广海南旅游产品，解决大量当地就业人口等方面功不可没，是做出了巨大贡献的。至2004年底，海南省共有旅行社158家，其中国际社40家，国内社118家。
2004年，海南全省共接待过夜国内外游客1402.89万人次，同比增长13.7%。共接待入境过夜游客30.86万人次，同比增长5.22%，其中，接待外国游客18.38万人次，同比增长27.37%。外国人占海外游客近60%，实现旅游总收入111.01亿元，比上年同期增长18.7%。
当然，在中国旅行社业分工体系不完善的大背景下，海南旅行社业由于起步晚，经验不足，政府管理体制不完善，市场不规范，经营秩序混乱，行业内部多年恶性削价竞争，也导致旅游市场出现了一些不容忽视的问题。
二、海南旅行社业存在的问题及原因
卫留成书记曾经将海南旅游业的问题高度概括为：整体规划水平不高、整体建设水平不高、整体管理水平不高、整体经济效益不高。具体对旅行社业来说，主要问题是：
（一）企业规模普遍偏小，竞争力不强，缺乏有明显规模优势的龙头企业
同全国的旅行社业一样，企业规模小，竞争实力差是海南旅行社业普遍存在的问题，“小、散、弱、差”是其突出的表现特征。2003年全省国际旅行社营业收入总额平均值仅为1294万元，营业收入在5000万以上的只有3家，国内旅行社营业收入总额平均值为475万元。进入全国百强的国际旅行社和国内旅行社分别只有一家。旅行社业“小、散、弱、差”所带来的直接后果就是：旅游客源高度分散、管理粗放、缺少创新能力和抗风险能力。从业者都希望市场秩序规范，但又没有人敢去做规范经营的尝试，而往往自身却充当着扰乱市场的实施者，明知道“零负团费”的“填坑式经营”是一剂毒药，却又不得不“饮鸩止渴”。
（二）恶性削价竞争，一场没有赢家的战争
由于海南旅游市场在发展初期发育不成熟，管理机制不完善，加之90年代初全民大办旅游热潮的推波助澜，旅行社业进入壁垒降低的背景，使越来越多的投资主体进入旅行社业，导致旅行社数量迅速膨胀。加上众多隐蔽的冒牌“黑社”和实际存在的大批部门承包挂靠经营，海南全省实际可独立经营接待团队的“运作主体”大约超过2000家。市场供给主体的大幅增加，导致供求关系严重失衡，使市场竞争程度趋于完全化，近两年更是趋于白热化，行业内恶性削价竞争愈演愈烈。
削价竞争是行业市场机制不成熟，同时行业内缺乏有效的规范准则的集中反映。它使得参与者伤痕累累，非参与者经营步履维艰，这是一场没有赢家的畸形博弈，使海南旅游业呈现出一条扭曲的市场链条，旅行社恶性竞争，以“零负团费”抢夺市场客源，“填坑、填海”式的接团模式大行其道。进而导致“黑导”、“黑车”、“黑店”盛行，宰客、“包厢店”、“老乡店”等名堂层出不穷，更恶劣的是导游、司机“甩团”现象也屡见不鲜。服务质量无法保证，游客投诉满天飞，中央、各省市有关媒体批评海南旅游的新闻报道时有耳闻。恶性竞争的结果不会促进服务、管理和市场的创新，不会刺激产品质量的改进，导致服务质量被严重忽视，只能靠削价竞争勉强维持越来越小的市场份额，使所有旅行社都卷入了一场畸形的恶性循环，最终严重影响和损害了海南旅游业的形象和效益、声誉和发展。海南旅行社恶性竞争加剧的特殊原因是：
1．海南岛的地域特征是孤悬海外，旅行交通较多地依赖航空业，外地游客赴海南旅游费用偏高。
2．岛内全省人口仅800多万，且多为农业人口，组团出岛、出境人数有限。
3．这种典型的远程海岛旅游，使得旅游者呈现出单向流动的特征，以地接为主的经营模式决定了海南旅行社对客源地组团旅行社的严重依赖，双方地位无法对等，谈判中特别是对接团价格没有话语权，其后果：一是海南旅行社缺少与客源地组团社议价的能力和资格，团队利润绝大部分被组团社所得，组团社既可“价比三家”，任意打压海南的地接价格，又可无限期地拖欠海南地接社的大量团款；二是由于海南旅行社没有具备直接把握客源的能力，各家企业为了争得更多的市场份额，转而在省内同行之间展开内耗，最便捷、最简单的竞争手段就是降价竞争，“与其自杀，不如自相残杀”，旅游市场的恶性削价竞争就成为必然现象。
（三）旅行社业分工体系极不合理，导致市场秩序混乱和行业低效率经营
在旅行社的分工体系上，海南同国内各省市一样，分工体系极不合理，直接导致旅行社业市场秩序混乱，经营低效率运转，资源严重浪费，市场竞争加剧，多年来市场的混乱无序已经成为困扰海南旅行社业健康发展的顽症。
在西方发达国家，旅行社的分类同亚洲国家和地区按业务范围划分的方法不同，而是根据旅行社向旅游者提供旅游服务的流程中所起作用来进行划分。这种分工是在市场经济社会里依据旅游者的消费流程自然形成的，呈现“相关旅游企业—经营—批发—零售—旅游者”这样一种垂直状态，所以也称为旅行社的自然或垂直分工体系。在这种分类中，旅行社在市场中被划分为旅游经营商、旅游批发商和旅游零售商（代理商）三类，也存在两类的划分法，即分为旅游批发商、经营商和旅游零售商（代理商）两类。从下面图中可以看出，旅游经营商和旅游批发商一般不面向旅游者直接销售他们设计或组装的包价旅游产品，而主要是通过旅游零售商进行代理销售。直接面对旅游者并向其销售旅游产品和服务的是大量存在的旅游零售商（代理商），无论他们是代游客向酒店和航空公司等旅游供应商预订零散服务项目，还是代理旅游批发商或旅游经营商的包价旅游产品，他们的收入都是来自销售佣金。
西方旅行社业的自然/垂直分工体系是为了适应旅游业中旅游者分布面广、人员流动性强等特点而进行的制度创新。这种市场经济体制内生的分工体系通过专业化分工、规模经济、协作与联盟等途径最大限度地发挥着资源优化配置功能，将成为发展中国家旅行社今后分工体系制度变迁的方向。
中国旅行社的水平分工体系是在政府行业管理力量的干预下，旅行社被分割为若干等级和类别，原本统一的旅游服务市场也被人为地划分为入境旅游、国内旅游和出境旅游等若干子市场，每一类别或等级的旅行社则对应经营相应的子市场。我国旅行社业的分工体系，按照国务院1996年发布的《旅行社管理条例》，旅行社按照经营的业务范围划分为国际旅行社和国内旅行社两种类型，仍然保持着政府主导下的旅行社水平分工体系的基本特征。
我国旅行社业现行的分工体系是行业政策法规、传统经济体制和现行市场机制综合作用的结果，从旅行社业多年发展的实践来看，存在一系列弊端如下：
1．大型旅行社未能实现规模经济，规模优势没有得到发挥；中小旅行社缺乏明确的市场定位，发展艰难。
主要表现为接待数量有限和利润水平低下。进入90年代以来，我国旅行社业的平均利润率在逐年下降，目前大约只维持在1-2%左右的水平。造成这种结果的原因固然是多方面的，但绝大多数中小旅行社人、财、物力有限，而其经营活动却涉及从产品设计开发到旅游接待的各个环节，这种经营的多环节必然造成每一经营环节深度不足，在这种恶性循环中求生存，旅行社必然举步维艰。
2．旅行社业恶性削价竞争，市场秩序混乱。
目前海南旅游市场普遍存在的问题。如旅行社推广产品的重复雷同、旅游线路单一、环岛游长期一统天下、旅行社促销能力特别是海外促销能力薄弱、以及旅行社总体接待能力低下等问题，也都和水平分工体系具有内在的联系。
当然，我国目前旅行社业的水平分工服务体系要想完全转变为垂直分工体系，可能还需要相当长的一个时期。如果与全国公众潜在的旅游、度假和休闲代理需求相比较，与国内外旅游者日益增长的差异化、个性多样化的需求相比较，与不断创新的超细分专业化旅游产品需求相比较，我国现有的旅行社并不多，而是远远难以满足市场需求。因此，我们有理由相信，随着社会主义市场经济体制的最终确立与完善，国内旅游市场的逐步发育成熟，市场投资主体进一步多元化，让包括私人资本、境外资本等各种投资主体自由进入旅行社市场，在竞争压力和利润最大化目标的驱动下，旅行社业的市场创新和制度创新、管理创新必然会最终步入良性循环的轨道。
（四）行业协会缺位，旅行社发展受到制约
行业协会是旅行社业保护自身权益、扩大市场规模、促进行业成员之间开展正当、有序竞争不可缺少的组织形式。一个行业协会缺位的市场里，无论是政府对旅行社的宏观政策管理，还是企业自身的微观运营管理，都会由于缺乏有效的中介组织而导致不同程度的“市场失灵”或“政府失灵”。海南旅行社业目前正是处于此种十分尴尬的状况。海南省在1988年正式成立了省旅游协会，之后曾相继成立了旅游酒店协会、旅游汽车协会、旅游购物协会，期间也曾成立过旅行社协会，但由于未办年检而自然流产，多年来从未组织过活动。海口市于2002年在市旅游局的积极推动下，成立了海口市旅行社协会，目前有会员单位74家。在目前海南旅游市场混乱无序的情况下，旅行社协会缺位带来了一系列的问题和矛盾：
1．由于没有全省性的旅行社行业协会，也就没有统一明确的全省旅行社行业自律规范或公约，行业内规范经营、互助合作、做大做强、联合发展、共荣共赢只能成为空谈。
2．旅行社对政府部门管理旅游市场的一些合理、正当的利益表达和利益诉求，由于没有协会组织代为转达和上报，使省政府领导无法真正倾听到旅游企业的声音。
3．旅行社同行之间为争夺市场客源而导致的过度竞争行为，由于没有协会组织出面抑制和引导，而使恶性竞争肆意妄为，发展到了空前惨烈的程度，对个别扰乱市场的害群之马也无法进行业内的制裁。
4．政府部门本身管了许多管不了、管不好的事情，导致管理成本过高，管理不到位，未能把一部分政府管理旅行社行业的权利移交给行业协会这一非政府调节机构来管理，这样会有悖于市场经济的运行机制。
5．政府管理体制不顺，造成多头管理、条块分割。
目前，旅游业已发展成为一个社会化程度极高的综合型产业，牵涉的行业和范围越来越广，具有越来越高的社会关联性和敏感度。但是，海南政府在把旅游业作为全省经济发展三大支柱产业之一（简称为“一省两地”）的同时，却没有对旅游业的管理和发展给予高度重视，没有从体制创新、管理创新、政策扶持的高度对海南这一最有前景的产业给予大力的引导和支持。政府对旅游业管理体制没有理顺，条块分割、多头管理，管理不到位，是造成旅游市场管理失灵、长期混乱的重要原因。政府主管旅游行业的职能部门——省旅游局，面对海南旅游市场的混乱局面，多年来虽曾出台过不少整顿规范市场的政策和措施，却常常因头痛医头，脚痛医脚，治标不治本，或不合乎市场规律而中途夭折，收效甚微。每一次整顿规范的结果，都带来旅游市场报复性的反弹，其结果，市场更加混乱，竞争更加激烈，价格更加低迷。面对此种现象，旅游管理部门也常常显得非常为难和无奈。正像省旅游局一位负责人在一个有关旅游的沙龙上所谈到的：“旅游业涉及到旅游、交通、酒店、餐饮、商店、景区等诸多环节，而旅游局能管哪些？旅游团出行，属交通厅的职权范围，购物买到假货，属工商局管；景区建设，地方政府在审批；餐饮，属卫生局和技术监督局管……，就拿旅行社来看，对其经营资格的认定是旅游局，而其是否低价竞争，按理该物价局管，是否扰乱市场经营秩序，又该工商局来管理，旅游局好象什么都能管，又什么都管不了。”
其实，2003年3月新的《海南省旅游条例》实施后，省旅游局已将全省118家国内旅行社的管辖权，分别按属地注册原则下放给了有关市县管理。这种以条块分割、多头管理为特征的旅游管理体制，所带来的后果只能是管理水平低下，规范市场的手段单一，效率不高，类似的管理体制不通畅的矛盾在省级部门之间、省旅游主管部门与各市县之间均普遍存在，而旅游市场的混乱局面也就在整顿规范的呐喊声中年复一年的依然延续着。政府管理体制方面存在的问题已成为海南省旅游产业可持续发展的最主要障碍。
三、海南旅行社走出困境的对策
当前，海南旅行社迫切需要解决的问题，有些是全省旅游业的共性问题，有些有旅行社的特性。归纳而言，首先要解决政府对旅游业多头管理、效率低下和旅行社业经营秩序混乱、价格严重偏低的问题，这是海南旅游业实现良性健康发展的关键环节。因此，海南政府各相关部门和旅游企业要形成共识，坚决贯彻卫留成省长“政府主导、企业规范运作”的指示精神，以“一流的环境、一流的设施、一流的服务、一流的秩序”共同建设海南旅游强省。在目前海南旅游市场管理严重失灵的形势下，必须以超强型的政府主导模式为主，以宽泛型的行业协会引导为辅，加大管理力度，强化管理效果，加强对旅游产业的领导，充分认识旅游业在全省经济社会发展中的地位和作用，形成大旅游、大产业、大市场、大管理的格局，建立主导、规范旅游市场的长效机制，提升海南旅游企业的竞争能力，真正实现政府主导、行业自律、联合发展、和谐共赢的发展目标。
（一）成立省级权威、公正的旅游管理机构
由省政府设立海南省政府旅游发展委员会，省政府分管领导兼任主任，省旅游局主要领导任常务副主任，与旅游业相关的交通、财政、工商、物价、公安、技监、环保及重点市县领导出任副主任，现旅游局在撤销后并入新组建的“旅发委”，作为具体办事机构。新的“旅发委”作为省政府统一管理全省旅游业的权威机构，对旅游业实行统一领导、宏观管理和综合执法，形成全省协调联动、上下一盘棋的格局。新的“旅发委”应按照建立服务型政府、政企分开、政事分开的要求，强化综合协调管理的职能，抓大放小，以服务为主，集中力量为旅游企业服务，为规范管理市场服务，寓管理于服务之中，不直接介入微观管理和市场管理。同时按照建设社会主义和谐社会的要求，应当建立多种形式的信息传递通道，形成良性互动，使海南的旅游企业和员工获得更多的知情权、选择权、表达权和监督权。
“旅发委”的工作重点要转移到宏观调控、市场监管、做好规划、监督检查、营造环境等方面，实现由直接管理向间接管理、依法管理转变，加快实现公正透明、行为规范、运转协调、廉洁高效的旅游管理新体制。
（二）成立海南省旅游稽察局
为加强综合执法力度，根据海南旅游业的现状及发展需要，可在省旅发委内设立海南省旅游稽察局，按副厅级建制，增加必要的经费和人员编制（不少于100人）。同时，修改有关的法规内容，改变原旅游稽察“属地管理”为“垂直管理”。将各市县旅游稽察队伍的人、财、物权全部归属省旅游稽察局统一管辖。在此基础上，省政府要授权省旅游稽察局会同相关部门综合执法，加大规范市场的力度，提高办事效率。
（三）先付款，后旅游：成立海南旅游结算中心
考察云南丽江等地，他们成立的旅游结算中心、一卡通公司等作法，有效遏制了“三角债”和“零团费”，这种管理体制创新的经验，值得我们借鉴。为彻底解决海南旅行社被外地组团社大量拖欠团款和“零负团费”恶性竞争问题，建议成立海南省旅游结算中心，用信息化手段和财务手段有效调控市场秩序。基本运作模式可界定为“先付款，后接团旅游”。所有外地组团到海南旅游的组团社，必须提前在海南旅游结算中心帐户预存足够的款项后，才能允许海南地接社带团到联网酒店、景区景点、餐饮酒楼刷卡消费。这样，既保障了资金的及时结算，防止了拖欠，又可以杜绝旅游接待中的违规操作，对“零负团费”接团模式可谓是釜底抽薪。
旅游结算中心的设立原则，应由政府授权，企业化运作，是一个不以赢利为目的的服务性机构。具体运作可以在某个区域（如三亚）先行试点，待取得经验，条件成熟后再逐步推广。
（四）组建大型旅行社集团，形成旅游批发商主体市场，以引领和带动旅游市场健康发展。
旅游业是海南的支柱产业，支柱产业必须有支柱企业做为支撑。根据海南旅游市场的实际，目前急需组建几家具有明显规模优势和强大影响力的旅游龙头企业，以引领和带动整个行业走向规范和可持续发展的道路。一批具有规模优势和品牌、资源优势的市场主体的形成，必将会产生联动效应，运用市场化的手段，对有效资源重新进行合理配置，引导和带动旅行社业尽快改变“小、散、弱、差”的局面，发展旅游规模经济，真正把海南旅游业做大做强。
旅行社业的集团化，其目的就是要解决我省旅行社业的规模经济效益问题。其一，有选择地鼓励和引导一些较大规模的旅行社通过合并、兼并或其他方式重新组合，组建一定数量人、财、物一体化的紧密型旅行社集团，实现规模经营，批发经营，获得规模经济效益，克服旅行社业过度分散、杂乱而造成的旅游市场问题。其二，有选择地鼓励和引进国内外一些大型企业集团或旅游集团在我省开办旅行社业务，形成客源市场、目的地市场经营一体化，彻底改变我省旅行社目前单一的目的地经营开发、市场开拓和客源批发的运作模式，逐渐使我省一些规模较小的旅行社归属在大型旅行社集团下做代理业务，避免市场的无序竞争，提升总体接待质量。
（五）理顺旅行社同导游、旅游汽车之间的关系
1．导游管理社会化、保障导游人员的基本权益
从实践来看，现隶属于旅游局的“导游管理中心”弊大于利，建议撤销省导游管理中心，变行政管理为社会化管理，放开导游管理公司审批权，根据旅游市场需求成立若干个导游公司，引入竞争机制，公平竞争。省旅游局把好导游员的准入关和审核关，负责对导游的培训、考核和发证。
在未来的导游管理体制中，正规导游可分为专职导游和社会导游，专职导游的管理权全部下放给旅行社，各旅行社特别是国际社必须成立导游管理部门，专职负责导游的管理。修订《海南省旅游条例》，明确要求旅行社必须统一同导游签订劳动合同，统一缴纳社会保险，统一发放工资或收入分成，统一培训，轮岗带团，即为导游创造了一个稳定的工作环境，同时各旅行社之间也会随着导游管理的优劣而形成一种公平竞争的态势。社会导游则由市场化的导游公司进行管理。导游公司对导游实施公司化管理，在依法保障导游各项权益的基础上，负责为导游提供联系业务、培训、实习、维权、保障等方面的服务，同时承担对导游的投诉、赔偿等责任。导游按出团数量向公司交纳一定的费用。旅行社根据淡旺季变换、客源需求可临时雇用导游公司的导游。
在导游实行市场化管理的同时，政府旅游主管部门还应注意严格控制全省导游数量，不断提高导游准入条件，逐年提高导游招考标准（如文化程度等），建立必要的优胜劣汰退出机制，以此增强导游的危机意识，不断提高服务质量意识和自身的综合素质。
2．完善旅游汽车调度中心运营机制
以现有的12家旅游汽车公司联合成立的海南旅游汽车调度结算中心，从2005年10月8日开始，正式实行按分类车型统一管理、调度的模式，运行至今，虽取得了明显的成效，也暴露出了诸多问题，偏离了省政府要求的“依法经营、兼顾各方利益”的方向，具体操作中出现的小团配大车、某些司机服务质量差等问题，严重影响到旅行社接待工作的正常运行，加大了旅行社的接待成本，在外地游客心中损害了海南旅游的声誉和形象，引起了全省各家旅行社的强烈不满，各家旅行社对今冬旺季接团计划能否顺利实施非常忧虑。
在海南旅游市场无序竞争、“黑车”横行、旅游车司机不堪重负的情况下，成立全省旅游汽车调度结算中心，实行先付款、后租车（先买票、后上车），滚动发班的经营模式，是对原有旅游汽车管理模式的一项重大突破和改革，可望对提高海南旅游接团价格，遏制“零负团费”接团起到积极的促进作用。但是在具体的实施过程中，有两个问题被严重忽略，一是全省共有12家旅游汽车公司，共1800部有旅游车牌的正规旅游汽车，全部进入调度结算中心，势必形成海南旅游汽车行业新的垄断，形成海南旅游汽车行业的“托拉斯”和新的“大锅饭”，实质是取消了市场竞争。二是科学论证不足，仓促上阵。既然做为一种企业行为，就必须同合作方（主要是旅行社）进行平等协商，反复商讨，但由于调度中心获得了垄断的有利条件，其单方面制定的滚动发班实施方案和提交旅行社签约的合同条款，都显失公平，从收费标准、车型系列划分到市场需求预测、规范约束、投诉赔偿等方面都缺乏周详的科学论证和市场调研。因此，在保持目前联合滚动发班模式的原则下，建议可进行以下两项调整和完善：一是分设2—3家调度结算中心，可由3—4家汽车公司组建一个调度中心，在全省旅游汽车市场形成透明、公平的竞争格局，从而促进提高旅游汽车企业的经营管理水平。二是要同旅行社进行平等的协商座谈，反复研究修订，提出科学规范合理的调度运营方案后，再行签约实施。
（六）行业自律：发挥旅行社协会的市场调节功能
胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确指出，“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”行业组织是旅行社行业成长和市场发展的必然结果，其实质是介于政府主管部门和企业之间的市场中介组织。它的作用是旅游行政管理部门与旅行社之间的桥梁与纽带，是推动行业自律、规范经营、联合发展的重要组织，是市场经济条件下旅行社利益的代表者和保护者。
建议由省旅游主管部门组织协调，积极推动，尽快正式成立海南省旅行社协会。在政府主管部门、旅行社和行业协会之间的良性互动中，形成对海南旅行社行业的有效公共治理机制。规范治理海南旅游市场，促进海南旅游业快速健康发展，已不仅仅是政府部门单一的行业管理职能，它已成为全体海南人民共同关心的话题，成为海南所有旅游企业和行业组织共同的责任。要把海南旅游这个支柱产业做大做强，使海南真正成为旅游大省，成为世界一流的旅游胜地，其强大的推动力量只能是政府、旅游企业和行业组织的共同合力。
有专家指出：人均拥有的社团数已成为衡量一个国家社会化程度和社会组织化程度的重要指标。作为政府，一要努力培育社会组织的成长；二要充分发挥社会组织的作用。随着市场化改革的进程和对外开放的深入，以人为本已经成为国际、国内社会的共识，构建和谐社会对政府转型、建设公共服务型政府提出了新的要求，这就必须按照温家宝总理在2005年政府工作报告中提出的，要“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。”
成立海南旅行社行业协会，有利于协调行业具体利益关系，有利于减少磨擦、化解市场危机和矛盾，保持社会稳定。同时，旅行社协会在组织、依靠旅游企业支持的基础上，建立行业自律机制和激励机制，加强诚信建设，遏制恶性竞争，及时反映旅行社正当合理的意见，引导旅行社业朝着规范经营的方向发展。
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